La Corte boccia il Piano-casa del Governo

La Corte Costituzionale con la sentenza 121 del 2010 ha posto una pesante ipoteca sul piano casa del Governo Berlusconi.

Roma 30 giugno 2010
COMUNICATO STAMPA

PIANO CASA: “ LA CORTE COSTITUZIONALE DI FATTO BOCCIA IL PIANO CASA, TROPPO PRIVATO E POCO SOCIALE NELL’EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA, NON PUO’ ESSERE UNA GENTILE CONCESSIONE RESIDUALE DEI PIANI INTEGRATI DEI PRIVATI” . UNIONE INQUILINI INVIA DIFFIDA AL GOVERNO.

La Corte Costituzionale con la sentenza 121 del 2010 ha posto una pesante ipoteca sul piano casa del Governo Berlusconi. Di fatto l’edilizia residenziale pubblica e sociale, che nel Piano casa di Berlusconi era relegata ad un ruolo subalterno ai programmi integrati dei privati e nei programmi dei fondi immobiliari con finanziamenti e agevolazioni pubbliche deve, secondo la Corte Costituzionale essere centrale e coprire l’intero piano, proprio per dare risposte concrete ai soggetti sociali indicati dall’articolo 11 della legge 133, sia essa di edilizia sociale convenzionata, a canone agevolato o sociale. La generica definizione “edilizia residenziale” deve, ora, essere letta alla luce della sentenza della Corte Costituzionale con la conseguenza che i fondi immobiliari devono essere destinati alla valorizzazione e all’incremento di offerta abitativa esclusivamente sociale. Quindi, secondo la sentenza non è possibile per lo Stato finanziare  progetti che non siano dentro la finalità sociale dell’edilizia residenziale pubblica; sia dal punto di vista soggettivo, in quanto destinatari di tali interventi potrebbero essere soggetti non in possesso dei requisiti di legge per essere beneficiari di interventi.
La Corte ha precisato che il Piano casa varato dal governo non può prevedere intereventi, né tanto meno finanziamenti, non coerenti con la finalità sociale poiché questa è l’unica finalità su cui lo Stato può indicare i principi generali in materia di gestione del territorio.
Per i motivi sopra esposti Walter de Cesaris, segretario nazionale dell’Unione Inquilini e Vincenzo Simoni, Presidente dell’Unione Inquilini hanno inviato una formale diffida al Governo con la quale in ottemperanza alla sentenza della Corte Costituzionale modifichi il Dpcm 16 Luglio 2009 eliminando ogni riferimento al finanziamento di programmi integrati in cui siano presenti anche alloggi di edilizia residenziale non pubblica, e ritiri il bando per l’individuazione delle Sgr che dovranno gestire i fondi immobiliari.

Unione Inquilini
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Sentenza 121/2010

Giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Presidente AMIRANTE – Redattore SILVESTRI

Udienza Pubblica del 23/02/2010 Decisione  del 22/03/2010

Deposito del 26/03/2010 Pubblicazione in G. U. 31/03/2010

Norme impugnate:

Artt. 11 e 13 del decreto legge 25/06/2008, n. 112, convertito in legge con modificazioni dall’art. 1, c. 1°, della legge 06/08/2008, n. 133. Art. 18, c. 4° bis, lett. a), del decreto legge 29/11/2008, n. 185, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 28/1/2009, n. 2.

Massime:

34504   34505   34506   34507   34508   34509   34510   34511   34512   34513   34514   34515   34516   34517   34518   34519   34520   34521   34522   34523   34524   34525   34526

 

 

Titoli:

 

 

 

Atti decisi:

ric. 67, 69, 70, 72, 73, 74, 78, 79, 84, 88 e 89/2008; 23/2009

 

 

SENTENZA N. 121

ANNO 2010

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

 

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 13 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, e dell’art. 18, comma 4-bis, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 28 gennaio 2009, n. 2, promossi dalle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto, Liguria, Umbria, Toscana, Puglia, Campania, Valle d’Aosta, Sicilia, Lazio e Toscana, con ricorsi notificati il 16, il 17 e il 20 ottobre 2008, ed il 23 marzo 2009, depositati in cancelleria il 22, il 24, il 27, il 28 ed il 29 ottobre 2008, il 5 novembre 2008 ed il 27 marzo 2009 e rispettivamente iscritti ai nn. 67, 69, 70, 72, 73, 74, 78, 79, 84, 88 e 89 del registro ricorsi 2008 ed al n. 23 del registro ricorsi 2009.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, nonché l’atto di intervento della Regione Lazio nel giudizio promosso dalla Regione Campania (reg. ric. n. 79 del 2008);

udito nell’udienza pubblica del 23 febbraio 2010 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi gli avvocati Stefano Santarelli per la Regione Piemonte, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria, Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione Veneto, Pasquale Mosca per la Regione Toscana, Nino Matassa per la Regione Puglia, Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Francesco Saverio Marini per la Regione Valle d’Aosta, Paolo Chiapparrone per la Regione siciliana, Vincenzo Cerulli Irelli per la Regione Lazio e l’avvocato dello Stato Maurizio Borgo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

omissis……………………………..

 

Considerato in diritto

1. – Le Regioni Piemonte (reg. ric. n. 67 del 2008), Emilia-Romagna (reg. ric. n. 69 del 2008), Veneto (reg. ric. n. 70 del 2008), Liguria (reg. ric. n. 72 del 2008), Toscana (reg. ric. n. 74 del 2008) e Sicilia (reg. ric. n. 88 del 2008) hanno promosso questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, e tra queste degli artt. 11 e 13, per violazione degli artt. 117, 118, 119, 120 e 136 della Costituzione, dell’art. 14, lettera g), del r.d.lgs. 15 maggio 1946 n. 545 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, del d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di opere pubbliche) e del principio di leale collaborazione.

Riservata a separate pronunce la decisione sull’impugnazione delle altre disposizioni contenute nel suddetto d.l. n. 112 del 2008, vengono in esame in questa sede le questioni di legittimità costituzionale relative agli artt. 11 e 13.

Le Regioni Puglia (reg. ric. n. 78 del 2008), Campania (reg. ric. n. 79 del 2008) e Lazio (reg. ric. n. 89 del 2008) hanno promosso questioni di legittimità costituzionale di entrambi gli artt. 11 e 13 del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, per violazione degli artt. 2, 3, 14, 114, 117, 118 e 119 Cost., e dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione.

Le Regioni Umbria (reg. ric. n. 73 del 2008) e Valle d’Aosta (reg. ric. n. 84 del 2008) hanno promosso questioni di legittimità costituzionale del solo art. 13 del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, per violazione, rispettivamente, degli artt. 117, 119 e 136 Cost., e dell’art. 117 Cost., in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).

La Regione Toscana (reg. ric. n. 23 del 2009) ha promosso questione di legittimità costituzionale di alcune disposizioni del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 28 gennaio 2009, n. 2, e, tra queste, dell’art. 18, comma 4-bis, lettera a), il quale ha modificato l’art. 11, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.

Riservata a separate pronunce la decisione sull’impugnazione delle altre disposizioni contenute nel d.l. n. 185 del 2008, vengono in esame in questa sede le questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 18, comma 4-bis, lettera a).

I giudizi, così separati e delimitati, in considerazione della loro connessione oggettiva, devono essere riuniti, per essere decisi con un’unica pronuncia.

2. – Preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso promosso dalla Regione Lazio avverso gli artt. 11 e 13 del d.l. n. 112 del 2008.

Il detto ricorso, notificato il 20 ottobre 2008, è stato depositato il successivo 5 novembre e quindi oltre il termine di 10 giorni dalla notifica, previsto dall’art. 32, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), che rinvia a quanto stabilito dall’art. 31, comma 4, della medesima legge.

Alla stregua della consolidata giurisprudenza di questa Corte, il termine per il deposito del ricorso deve intendersi stabilito a pena di decadenza (sentenze n. 72 del 1981 e n. 191 del 1980; ordinanze n. 99 del 2000, n. 126 del 1997, n. 528 e n. 643 del 1988). D’altra parte, la ricorrente non prospetta argomenti che inducano la Corte a modificare tale orientamento, considerando in particolare che, se si escludesse la decadenza per la mancata osservanza del termine per il deposito, le controversie fra lo Stato e le Regioni, una volta notificato il ricorso, potrebbero essere «instaurate sine die» (sentenze n. 72 del 1981 e n. 191 del 1980; ordinanza n. 99 del 2000).

3. – Deve essere inoltre ribadita l’inammissibilità, già dichiarata con separata ordinanza nell’udienza pubblica del 23 febbraio 2010, dell’atto di intervento spiegato dalla Regione Lazio nel giudizio promosso dalla Regione Campania.

Questa Corte ha più volte sottolineato (sentenze n. 172 del 1994 e n. 111 del 1975) che nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale non è ammessa la presenza di soggetti diversi dalla parte ricorrente e dal titolare della potestà legislativa il cui atto è oggetto di contestazione. D’altronde, come si è detto, la Regione Lazio ha impugnato con autonomo ricorso, depositato fuori termine, gli artt. 11 e 13 del d.l. n. 112 del 2008; pertanto, l’ammissibilità del suo atto di intervento nel giudizio promosso dalla Regione Campania vanificherebbe la perentorietà del termine previsto per il deposito del ricorso nei giudizi in via principale.

4. – Sempre in via preliminare, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere in ordine alla questione promossa dalla Regione Toscana con riferimento all’art. 18, comma 4-bis, lettera a), del d.l. n. 185 del 2008 (reg. ric. n. 23 del 2009).

Al riguardo, deve essere rilevato che la norma in questione, nel testo risultante a seguito della conversione del decreto in legge, ha modificato l’art. 11, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, sostituendo la previsione dell’intesa con la Conferenza unificata con quella di un mero parere del medesimo organo. Successivamente alla proposizione dei ricorsi avverso l’originario testo dell’art. 11, comma 1, del d.l. 112 del 2008 e del ricorso relativo all’art. 18, comma 4-bis, lettera a), del d.l. n. 185 del 2008, la disposizione di cui al comma 1 dell’art. 11 è stata nuovamente modificata dall’art. 7-quater, comma 12, del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5 (Misure urgenti a sostegno dei settori industriali in crisi, nonché disposizioni in materia di produzione lattiera e rateizzazione del debito nel settore lattiero-caseario), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 aprile 2009, n. 33.

Il comma 12 dell’art. 7-quater, appena citato, ha sostituito la parola «sentita» con le seguenti «d’intesa con», ripristinando pertanto l’originaria previsione dell’intesa con la Conferenza unificata.

La Regione Toscana, nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica del 18 novembre 2009, ha preso atto della sopravvenuta carenza di interesse della questione, alla luce della reintroduzione della previsione dell’intesa nell’art. 11, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008 e dell’approvazione del piano nazionale di edilizia abitativa con il d.P.C.m. 16 luglio 2009.

La medesima ricorrente, nell’udienza pubblica del 23 febbraio 2010, ha chiesto che sia dichiarata la cessazione della materia del contendere in ordine alla questione relativa all’art. 18, comma 4-bis, lettera a), del d.l. n. 185 del 2008. La difesa erariale non si è opposta all’accoglimento della suddetta richiesta.

Trova applicazione pertanto l’orientamento di questa Corte secondo cui, nel giudizio in via principale, quando la parte ricorrente, pur non rinunciando formalmente al ricorso, evidenzia il sopraggiunto venir meno delle ragioni della controversia e la parte resistente non è costituita o non si oppone, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere (ex plurimis, sentenze nn. 246, 234 e 225 del 2009).

5. – Inoltre, deve essere dichiarata l’inammissibilità delle questioni promosse dalle Regioni Emilia-Romagna e Liguria avverso i commi 3, 4, 5, 8 e 9 dell’art. 11, e dalla Regione Campania avverso i commi 2, 6, 8 e 9 del medesimo art. 11.

Le citate ricorrenti formulano una indistinta censura dei detti commi senza specificare i profili di illegittimità costituzionale di ciascuna norma. Il diverso contenuto delle disposizioni censurate rende inammissibile un’unica impugnazione dei commi sopra indicati; d’altra parte, dalle motivazioni addotte dalle ricorrenti non è possibile dedurre le ragioni di incostituzionalità delle singole norme.

Deve essere, invece, esclusa l’inammissibilità delle censure rivolte all’intero art. 11 del d.l. n. 112 del 2008; dalla parte motiva dei relativi ricorsi si deduce come le censure, formalmente rivolte all’intero art. 11, debbano intendersi riferite solo ad alcuni specifici commi.

Infine, la formulazione di questioni in larga parte coincidenti, quanto all’oggetto ed ai parametri evocati, rende opportuno l’esame congiunto delle stesse.

6. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 11, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, non sono fondate.

6.1. – Lo Stato, prevedendo l’approvazione di un piano nazionale di edilizia abitativa, ha inteso disciplinare in modo unitario la programmazione in materia di edilizia residenziale pubblica avente interesse a livello nazionale. Questa Corte ha già precisato che la materia dell’edilizia residenziale pubblica, non espressamente contemplata dall’art. 117 Cost., «si estende su tre livelli normativi»: «il primo riguarda la determinazione dell’offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti. In tale determinazione – che, qualora esercitata, rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. – si inserisce la fissazione di principi che valgano a garantire l’uniformità dei criteri di assegnazione su tutto il territorio nazionale, secondo quanto prescritto dalla sentenza n. 486 del 1995. Il secondo livello normativo riguarda la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella materia “governo del territorio”, ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost., come precisato […] da questa Corte con la sentenza n. 451 del 2006. Il terzo livello normativo, rientrante nel quarto comma dell’art. 117 Cost., riguarda la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprietà degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri enti che a questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione regionale» (sentenza n. 94 del 2007).

Alla luce delle considerazioni sopra esposte, la previsione di un piano nazionale di edilizia abitativa si inserisce nel secondo livello normativo, nel senso che lo Stato, con il suddetto piano, fissa i principi generali che devono presiedere alla programmazione nazionale ed a quelle regionali nel settore. Nello stabilire tali principi, lo Stato non fa che esercitare le proprie attribuzioni in una materia di competenza concorrente, come il «governo del territorio». L’attuazione tecnico-amministrativa della norma oggetto di impugnazione è demandata allo Stato, per quanto attiene ai profili nazionali uniformi, con la conseguenza che la competenza amministrativa, limitatamente alle linee di programmazione di livello nazionale, deve essere riconosciuta, in applicazione del principio di sussidiarietà di cui al primo comma dell’art. 118 Cost., allo Stato medesimo. D’altra parte, questa Corte ha già precisato che «la determinazione dei livelli minimi di offerta abitativa per specifiche categorie di soggetti deboli non può essere disgiunta dalla fissazione su scala nazionale degli interventi, allo scopo di evitare squilibri e disparità nel godimento del diritto alla casa da parte delle categorie sociali disagiate» (sentenza n. 166 del 2008).

6.2. – L’incidenza della necessità di esercizio unitario – che opera sulla allocazione delle competenze amministrative nel senso dell’accentramento di quelle attinenti alla predisposizione del piano nazionale – richiede, perché sia legittimo l’uso della potestà legislativa statale in merito al piano nazionale, che la stessa disciplina dello Stato prescriva idonee procedure di leale collaborazione, secondo quanto sancito dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 303 del 2003).

Al riguardo, si deve osservare che nel testo originario dell’art. 11, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008 come convertito in legge, era prevista l’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali).

L’art. 18, comma 4-bis, lettera a), del d.l. n. 185 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge n. 2 del 2009, ha sostituito la previsione dell’intesa con quella di un parere. Infine, l’art. 7-quater, comma 12, del d.l. n. 5 del 2009, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 33 del 2009, ha ripristinato l’originaria previsione dell’intesa con la Conferenza unificata.

Giova pure ricordare che il piano nazionale di edilizia abitativa è stato approvato con d.P.C.m. 16 luglio 2009, sulla base del parere favorevole, espresso il 12 marzo 2009 dalla Conferenza unificata. Successivamente all’adozione del parere favorevole, ma prima dell’adozione del d.P.C.m., è stata reintrodotta la previsione dell’intesa. Tale modifica ha indotto la Regione Toscana, unica ricorrente sul punto, a chiedere la cessazione della materia del contendere, cui lo Stato non si è opposto e che, come già detto al par. 4, deve essere dichiarata con la presente pronuncia.

7. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 11, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008 non sono fondate.

La disposizione citata elenca i destinatari degli interventi da realizzare con il piano nazionale di edilizia abitativa, individuando nelle fasce più svantaggiate della popolazione i soggetti beneficiari del piano stesso: a) nuclei familiari a basso reddito, anche monoparentali o monoreddito; b) giovani coppie a basso reddito; c) anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate; d) studenti fuori sede; e) soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio; f) altri soggetti in possesso dei requisiti di cui all’art. 1 della legge 8 febbraio 2007, n. 9 (Interventi per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali); g) immigrati regolari a basso reddito, residenti da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima Regione.

A tale proposito, si deve ricordare quanto questa Corte ha precisato, ai fini della individuazione dei limiti, nella materia de qua, della competenza legislativa esclusiva dello Stato, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.: «La determinazione dei livelli minimi di offerta abitativa per categorie di soggetti particolarmente disagiate, da garantire su tutto il territorio nazionale, viene concretamente realizzata attribuendo a tali soggetti una posizione preferenziale, che possa assicurare agli stessi il soddisfacimento del diritto sociale alla casa compatibilmente con la effettiva disponibilità di alloggi nei diversi territori» (sentenza n. 166 del 2008).

La norma censurata indica alcune categorie sociali, cui è riconosciuta una posizione preferenziale rispetto a tutte le altre, in considerazione del particolare stato di disagio economico in cui versano le persone in esse comprese. Questa individuazione prioritaria rientra a pieno titolo nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, che deve avere carattere soggettivo, oltre che oggettivo, giacché occorre sempre tener presenti le differenti condizioni di reddito, che incidono in modo diretto sulla fissazione del singolo “livello minimo”, da collegare alle concrete situazioni dei soggetti beneficiari.

Nella prospettiva prima delineata, è immune dai vizi denunciati l’uso, da parte della disposizione censurata, dell’avverbio «prioritariamente», il quale non vale certo a legittimare interventi di edilizia residenziale pubblica rivolti a categorie sociali munite di redditi elevati. Tale avverbio, piuttosto, pone in rilievo che la legge statale, in coerenza con la sua funzione di individuare i «livelli minimi», stabilisce un ordine inderogabile di priorità, il quale non esclude la possibilità che le Regioni, una volta soddisfatte le esigenze delle categorie deboli specificamente elencate, possano, nell’ambito del proprio territorio, individuare altre categorie meritevoli di sostegno, cui ritengono utile e necessario fornire il supporto degli interventi pubblici in materia di edilizia residenziale.

8. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 11, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008 sono fondate nei limiti di seguito specificati.

La disposizione censurata prevede in generale una tipologia di interventi, che dovranno essere realizzati «sulla base di criteri oggettivi che tengano conto dell’effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse realtà territoriali». In particolare, sono previsti i seguenti interventi: «a) costituzione di fondi immobiliari destinati alla valorizzazione e all’incremento dell’offerta abitativa, ovvero alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi e con la partecipazione di altri soggetti pubblici o privati, articolati anche in un sistema integrato nazionale e locale, per l’acquisizione e la realizzazione di immobili per l’edilizia residenziale; b) incremento del patrimonio abitativo di edilizia con le risorse anche derivanti dall’alienazione di alloggi di edilizia pubblica in favore degli occupanti muniti di titolo legittimo, con le modalità previste dall’articolo 13; c) promozione da parte di privati di interventi anche ai sensi della parte II, titolo III, Capo III del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163; d) agevolazioni, anche amministrative, in favore di cooperative edilizie costituite tra i soggetti destinatari degli interventi, potendosi anche prevedere termini di durata predeterminati per la partecipazione di ciascun socio, in considerazione del carattere solo transitorio dell’esigenza abitativa; e) realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale anche sociale».

Dalla natura degli interventi previsti è agevole desumere che si tratta di principi generali, i quali devono essere osservati sia nella redazione del piano nazionale, sia nella redazione di piani regionali, in quanto tendenti a inserire l’incremento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica in un quadro di uniforme programmazione dell’uso delle risorse disponibili. La norma impugnata attiene, dunque, alla materia «governo del territorio»; di conseguenza, la formulazione dei suddetti principi generali rientra nella competenza legislativa dello Stato. Non emerge dalle prescrizioni finalistiche e strumentali prima riportate alcuna ingerenza nella gestione del patrimonio immobiliare relativo all’edilizia residenziale pubblica, che appartiene alla competenza legislativa residuale delle Regioni.

La stessa previsione di cui alla lettera b), particolarmente censurata dalle ricorrenti, perché incidente sull’utilizzazione dei proventi derivanti dall’alienazione degli alloggi, non prefigura un’interferenza dello Stato nella gestione di tali immobili. Essa, piuttosto, imponendo la riutilizzazione di tali risorse per l’incremento del patrimonio abitativo di edilizia residenziale, fissa un principio generale, coerente con la finalità complessiva del piano, costituita da una maggiore disponibilità di alloggi destinati alle categorie sociali più disagiate. Non si dettano alle Regioni regole sul se, come e quando procedere alle alienazioni di cui sopra, né si disciplinano le connesse procedure amministrative, ma si pone soltanto il principio che i proventi dell’alienazione di alloggi popolari siano reinvestiti nello stesso settore.

Trattandosi di principi generali attinenti al settore dell’edilizia residenziale pubblica, lo stesso carattere sociale del piano nazionale previsto dalle norme censurate esclude che la potestà legislativa concorrente dello Stato possa essere utilizzata per altre finalità, non precisate e non preventivamente inquadrabili nel riparto di competenze tra Stato e Regioni. Questo sviamento è reso invece possibile dalla parola «anche», contenuta nella lettera e) del comma 3 dell’art. 11, che si pone come un corpo estraneo in un complesso normativo statale, il quale trae la sua legittimità dal fine unitario dell’incremento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica. Incremento che, come già visto, si attua mediante la statuizione congiunta di livelli essenziali dell’offerta abitativa e di principi generali volti a consentire interventi concreti di attuazione degli stessi livelli essenziali. La possibilità che, nel piano nazionale, trovino posto programmi integrati per promuovere interventi di edilizia residenziale non aventi carattere sociale entra in contraddizione con le premesse che legittimano l’intera costruzione. Infatti, la potestà legislativa, che lo Stato esercita per assicurare il quadro generale dell’edilizia abitativa, potrebbe essere indirizzata in favore di soggetti non aventi i requisiti ritenuti dalla stessa legge statale essenziali per beneficiare degli interventi. L’eventuale diversa destinazione dei programmi dovrebbe essere valutata in un contesto differente, allo scopo di verificare a quale titolo lo Stato detti tale norma. Questa indagine non è però possibile, né conferente ai fini del presente giudizio, stante l’inserimento extrasistematico della parola di cui sopra in un complesso di norme, tutte orientate alla finalità generale dell’incremento dell’offerta abitativa per i ceti economicamente deboli.

Per tali motivi, la norma di cui alla lettera e) del comma 3 dell’art. 11, limitatamente alla parola «anche», premessa a «sociale», deve ritenersi costituzionalmente illegittima, in quanto consente l’introduzione di finalità diverse da quelle che presiedono all’intera normativa avente ad oggetto il piano nazionale di edilizia residenziale pubblica.

9. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 11, comma 4, del d.l. n. 112 del 2008 sono fondate nei limiti di seguito precisati.

La disposizione censurata, nella parte in cui prevede accordi di programma, approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del CIPE, d’intesa con la Conferenza unificata, è coerente con quanto stabilito dal comma 1 del medesimo articolo e rappresenta il necessario momento di raccordo tra Stato e Regioni nella fase della realizzazione del piano nazionale. È previsto uno strumento “forte” di leale collaborazione, l’intesa appunto, imposto dall’incidenza del principio di sussidiarietà, secondo la giurisprudenza di questa Corte. Limitatamente a tale profilo, la norma risulta pertanto immune dai vizi di legittimità costituzionale denunciati dalle ricorrenti.

A diversa conclusione si deve pervenire con riferimento all’ultimo periodo del suddetto comma 4, che prevede: «Decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la predetta intesa, gli accordi di programma possono essere comunque approvati».

Tale norma vanifica la previsione dell’intesa, in quanto attribuisce ad una delle parti «un ruolo preminente, incompatibile con il regime dell’intesa, caratterizzata […] dalla paritaria codeterminazione dell’atto»; non è legittima infatti «la drastica previsione, in caso di mancata intesa, della decisività della volontà di una sola delle parti, la quale riduce all’espressione di un parere il ruolo dell’altra» (sentenza n. 24 del 2007). Il superamento delle eventuali situazioni di stallo deve essere realizzato attraverso la previsione di idonee procedure perché possano aver luogo «reiterate trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo» (sentenza n. 339 del 2005). Se queste cautele sono valide per tutti casi in cui sia prevista un’intesa, esse acquistano una pregnanza particolare nel sistema dei rapporti tra Stato e Regioni, in cui sono da integrare la potestà unificatrice del primo e le autonomie costituzionalmente tutelate delle seconde.

Peraltro, l’art. 3, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 281 del 1997 contiene una norma di chiusura in quanto prevede che «3. Quando un’intesa espressamente prevista dalla legge non è raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato-regioni in cui l’oggetto è posto all’ordine del giorno, il Consiglio dei Ministri provvede con deliberazione motivata.

4. In caso di motivata urgenza il Consiglio dei Ministri può provvedere senza l’osservanza delle disposizioni del presente articolo. I provvedimenti adottati sono sottoposti all’esame della Conferenza Stato-regioni nei successivi quindici giorni. Il Consiglio dei Ministri è tenuto ad esaminare le osservazioni della Conferenza Stato-regioni ai fini di eventuali deliberazioni successive».

Per i motivi sopra esposti, l’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 11 del d.l. n. 112 del 2008 è costituzionalmente illegittimo per violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.

10. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 11, comma 5, del decreto-legge sopra citato non sono fondate.

La norma censurata stabilisce che gli interventi di cui al comma 4 sono attuati mediante: «a) il trasferimento di diritti edificatori in favore dei promotori degli interventi di incremento del patrimonio abitativo; b) incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla dotazione di servizi, spazi pubblici e miglioramento della qualità urbana, nel rispetto delle aree necessarie per le superfici minime di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444; c) provvedimenti mirati alla riduzione del prelievo fiscale di pertinenza comunale o degli oneri di costruzione; d) la costituzione di fondi immobiliari di cui al comma 3, lettera a) con la possibilità di prevedere altresì il conferimento al fondo dei canoni di locazione, al netto delle spese di gestione degli immobili; e) la cessione, in tutto o in parte, dei diritti edificatori come corrispettivo per la realizzazione anche di unità abitative di proprietà pubblica da destinare alla locazione a canone agevolato, ovvero da destinare alla alienazione in favore delle categorie sociali svantaggiate di cui al comma 2».

Si tratta, anche in questo caso, di principi fondamentali, attraverso i quali realizzare gli interventi edificatori previsti dal piano nazionale di edilizia residenziale pubblica. Peraltro, alcune di queste previsioni, relative al trasferimento ed alla cessione dei diritti edificatori, incidono sulla materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello Stato.

Per quanto riguarda, in particolare, la previsione di cui alla lettera c), censurata dalle ricorrenti per violazione dell’autonomia finanziaria degli enti locali, essa è immune dai vizi denunciati, in quanto si riferisce unicamente ai prelievi fiscali previsti da leggi statali, dei quali lo Stato può disporre con una norma a carattere generale, che mira alla loro riduzione in vista di un fine, anch’esso indicato nella legge, di rilevanza sociale a favore delle stesse popolazioni locali.

11. – L’art. 11, comma 8, del d.l. n. 112 del 2008 è censurato in modo specifico dalla Regione siciliana, per violazione della competenza legislativa esclusiva regionale in materia di «lavori pubblici, eccettuate le grandi opere pubbliche di interesse prevalentemente nazionale», di cui all’art. 14, lettera g), dello Statuto speciale.

La censura deve ritenersi non fondata perché la norma non riguarda opere pubbliche, ma contiene discipline complementari rispetto a quelle di cui ai commi 1 e 4 dello stesso articolo. La disposizione impugnata prevede infatti modalità e termini per la verifica periodica della realizzazione del piano, e costituisce quindi un logico completamento dei citati commi 1 e 4, che questa Corte ritiene immuni dai vizi denunciati.

12. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 11, comma 9, del d.l. n. 112 del 2008 sono fondate.

La norma censurata consente il ricorso, in alternativa alle previsioni di cui al comma 4, alle modalità di approvazione previste per le infrastrutture strategiche. In questo modo, il legislatore intende garantire la speditezza delle procedure, a discapito però delle competenze costituzionalmente tutelate delle Regioni. Difatti, il ricorso alle modalità proprie delle infrastrutture strategiche è previsto in alternativa agli accordi di programma, per la cui approvazione è richiesta l’intesa con la Conferenza unificata. A questa norma si attagliano le censure indirizzate all’intero art. 11 del d.l. n. 112 del 2008. Tali censure, non fondate se riferite all’intero articolo – per i motivi illustrati nei paragrafi precedenti, a proposito degli altri commi – sono invece da accogliersi parzialmente, con riferimento al solo comma 9 del medesimo art. 11, per violazione del principio di leale collaborazione.

13. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 11, comma 11, del d.l. n. 112 del 2008 non sono fondate.

Tale norma è impugnata nella parte in cui prevede che i programmi integrati, di cui al comma 4, sono dichiarati di interesse strategico nazionale. La censura è priva di fondamento, in quanto la dichiarazione di interesse strategico non può condurre alla conseguenza – ritenuta illegittima da questa Corte per i motivi illustrati al paragrafo 12 – della variazione delle procedure ed in particolare della eliminazione dell’intesa con la Conferenza unificata, prevista dal comma 9. Espunta la previsione delle modalità di approvazione stabilite per le infrastrutture strategiche, la norma di cui al comma 11 resta logicamente coerente con l’esigenza di assicurare un momento unitario, a livello nazionale, della programmazione in materia di edilizia residenziale pubblica e non presenta quindi i profili di illegittimità costituzionale denunciati dalle ricorrenti.

14. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 11, comma 12, del d.l. n. 112 del 2008 non sono fondate.

La norma in oggetto istituisce un Fondo nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nel quale confluiscono le risorse finanziarie già previste da altre leggi per sostenere gli interventi in materia di edilizia residenziale pubblica. Sono escluse soltanto le somme già iscritte nei bilanci degli enti destinatari ed impegnate.

Successivamente alla proposizione degli odierni ricorsi, la norma è stata più volte modificata, con la previsione di ulteriori somme, destinate a confluire in questo Fondo, e soprattutto con la prescrizione dell’intesa con la Conferenza unificata in relazione alle risorse di cui all’art. 3, comma 108, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004).

In particolare, l’art. 1-ter del decreto-legge 20 ottobre 2008, n. 158 (Misure urgenti per contenere il disagio abitativo di particolari categorie sociali), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 18 dicembre 2008, n. 199, ha previsto (a partire dal 20 dicembre 2008) l’aggiunta delle seguenti parole: «di cui all’art. 3, comma 108, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, sentite le Regioni».

L’art. 7-quater, comma 12, lettera b), del d.l. n. 5 del 2009, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 33 del 2009, ha disposto (a partire dal 12 aprile 2009) la sostituzione delle parole «sentite le Regioni» con la previsione di una «intesa con la Conferenza unificata».

Poiché lo Stato, come illustrato nei paragrafi precedenti, ha titolo per intervenire nella materia dell’edilizia residenziale pubblica, attraverso l’approvazione di un piano nazionale di edilizia abitativa, deve escludersi che sia illegittima l’istituzione di un apposito Fondo in materia, a prescindere dalla previsione di un’intesa.

Quanto alla confluenza nel Fondo suddetto delle somme stanziate ma non iscritte nei bilanci e non impegnate, deve escludersi la fondatezza della relativa questione di legittimità costituzionale. In proposito, si deve ricordare che questa Corte ha ritenuto, in tema di Fondi per le aree sottoutilizzate, non illegittima una norma statale che disponeva la revoca delle assegnazioni operate dal CIPE, nel limite delle risorse che non erano state impegnate o programmate (sentenza n. 16 del 2010). Nel presente giudizio possono essere riprese le argomentazioni della pronuncia da ultimo citata; infatti, anche la norma oggetto dell’odierna questione dispone che le sole risorse non ancora iscritte nei bilanci e non impegnate confluiscano nel Fondo. Queste somme, peraltro, non sono sottratte in via permanente al circuito regionale, ma sono destinate ad essere nuovamente programmate in base alle modalità (compresa l’intesa con la Conferenza unificata, prevista nel testo attualmente vigente del comma 12) ed ai criteri previsti dalla medesima norma impugnata.

15. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 13, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008 non sono fondate.

La suddetta norma prevede che il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e quello dei rapporti con le Regioni promuovano, in sede di Conferenza unificata, la conclusione di accordi con Regioni ed enti locali, aventi ad oggetto la semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di proprietà degli IACP.

Le ricorrenti osservano che la norma in oggetto presenta molte affinità con quella prevista nell’art. 1, comma 597, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), dichiarata illegittima da questa Corte con la sentenza n. 94 del 2007. Tuttavia, occorre rilevare che esiste una decisiva differenza tra la disposizione oggi censurata e quella dichiarata costituzionalmente illegittima con la citata sentenza. Infatti, quest’ultima norma prevedeva che la semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili degli IACP avvenisse con un d.P.C.m., mentre quella oggi impugnata stabilisce che i Ministri per le infrastrutture e per i rapporti con le Regioni possano soltanto promuovere la conclusione di accordi con le Regioni medesime e gli enti locali, peraltro nella sede della Conferenza unificata.

Questa Corte ribadisce quanto statuito nella sentenza n. 94 del 2007, e cioè che la gestione del patrimonio immobiliare degli IACP rientra nella competenza residuale delle Regioni, ma deve rilevare come la norma censurata nel presente giudizio non attribuisca allo Stato alcuna possibilità di ingerenza in tale gestione. La semplice attività promozionale, di mero stimolo alla conclusione di accordi, liberamente stipulabili dalle Regioni, rimane esterna all’attività gestionale vera e propria, e lascia intatte le competenze regionali in merito. La norma è pertanto immune dalle censure di legittimità costituzionale avanzate dalle ricorrenti.

16. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 13, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008 sono fondate.

La norma censurata ricalca in modo evidente quella prevista nell’art. 1, comma 598, della legge n. 266 del 2005, dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 94 del 2007. Vengono, infatti, dettati dalla legge statale alcuni criteri, di cui «si tiene conto» ai fini della conclusione degli accordi in materia di semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di proprietà degli IACP. Nel comma 1 dello stesso art. 13 il ruolo dello Stato, in una materia di competenza residuale delle Regioni, è limitato alla semplice promozione di accordi, mentre nel comma 2 si impone di tenere conto di alcuni criteri. L’uso del presente indicativo implica, infatti, una doverosità inconciliabile con la libertà incondizionata, di cui devono godere le Regioni nel condurre le trattative per raggiungere gli accordi di cui sopra. L’espressione ricordata – ancorché apparentemente più attenuata di quella «devono consentire», utilizzata nella norma già dichiarata costituzionalmente illegittima da questa Corte – contiene in sé un imperativo che una delle parti dei possibili accordi detta alle altre, limitando così la loro sfera di discrezionalità e pertanto menomando la pienezza della potestà legislativa residuale delle Regioni ex art. 117, quarto comma, Cost.

17. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 13, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008 sono fondate.

Questa norma prevede la facoltà per le amministrazioni regionali e locali di stipulare convenzioni con società di settore, per lo svolgimento delle attività strumentali alla vendita dei singoli beni immobili. L’attribuzione alle Regioni di una specifica facoltà in una materia che rientra nella loro competenza residuale implica un’intromissione dello Stato in una sfera che non gli appartiene. Per contro, l’attribuzione della medesima facoltà agli enti locali ha l’effetto di consentire a questi ultimi, avvalendosi della legge statale, di scavalcare la competenza regionale, anche nell’ipotesi che le singole Regioni, nella loro discrezionalità legislativa, non ritengano di dare spazio, nel proprio territorio, alle convenzioni previste dalla norma censurata. Pertanto, la norma in esame, analogamente ai commi 599 e 600 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005, dichiarati illegittimi con la citata sentenza n. 94 del 2007, viola la potestà legislativa residuale delle Regioni in materia di gestione degli immobili di proprietà degli IACP, ex art. 117, quarto comma, Cost.

18. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 13, comma 3-bis, del d.l. n. 112 del 2008 non sono fondate.

18.1. – Occorre preliminarmente rilevare che la disposizione in oggetto è stata modificata, dopo la proposizione degli odierni ricorsi, dall’art. 2, comma 39, lettere a) e b), della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010), con effetto dal 1° gennaio 2010. La costante giurisprudenza di questa Corte ha affermato che, in presenza del medesimo contenuto precettivo, le questioni di legittimità costituzionale devono intendersi trasferite sul nuovo testo della disposizione impugnata. Tale è il caso della norma modificativa di quella censurata dalle odierne ricorrenti, con la conseguenza che le questioni stesse si trasferiscono sulla disposizione tuttora in vigore (ex plurimis, di recente, sentenza n. 15 del 2010).

18.2. – La disposizione censurata, nel testo attualmente in vigore, stabilisce: «Al fine di agevolare l’accesso al credito, a partire dal 1° settembre 2008, è istituito, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della gioventù, un Fondo per l’accesso al credito per l’acquisto della prima casa da parte delle giovani coppie o dei nuclei familiari monogenitoriali con figli minori, con priorità per quelli i cui componenti non risultano occupati con rapporto di lavoro a tempo indeterminato. La complessiva dotazione del Fondo di cui al primo periodo è pari a 4 milioni di euro per l’anno 2008 e 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009 e 2010. Con decreto del Ministro della gioventù, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, d’intesa con la Conferenza unificata, ai sensi dell’articolo 3, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono disciplinati, fermo restando il rispetto dei vincoli di finanza pubblica, i criteri per l’accesso al Fondo di cui al primo periodo e le modalità di funzionamento del medesimo, nel rispetto delle competenze delle regioni in materia di politiche abitative».

Tale norma è stata censurata dalle ricorrenti per violazione degli artt. 117, quarto comma, e 119 Cost., invocando la giurisprudenza di questa Corte sulla illegittimità dell’istituzione di fondi a destinazione vincolata in materie di competenza regionale.

Per giungere ad una corretta valutazione della legittimità costituzionale della disposizione in oggetto, occorre esaminare la sua peculiarità sia dal punto di vista della sistematica dei rapporti tra Stato e Regioni, sia da quello del necessario bilanciamento tra principi costituzionali che incidono nella disciplina de qua, la quale indubbiamente rientra nei “servizi sociali”, materia non menzionata nel secondo e nel terzo comma dell’art. 117 Cost. e pertanto da ritenersi appartenente alla competenza legislativa residuale delle Regioni (ex plurimis, sentenze n. 168 del 2009 e n. 50 del 2008).

Dal primo punto di vista, bisogna notare che la norma censurata prevede, da una parte, l’intesa con la Conferenza unificata per la determinazione dei criteri di accesso al Fondo, dall’altra, il rispetto delle competenze delle Regioni in materia di politiche abitative. La gestione del Fondo non è pertanto unilaterale da parte dello Stato, ma obbedisce ad un criterio tipico del regionalismo cooperativo, che consente alle Regioni, in sede di intesa, di far pesare i propri orientamenti e le proprie scelte. D’altra parte, è prescritto il rispetto delle politiche abitative delle singole Regioni. Le due condizioni, unitariamente considerate, producono l’effetto combinato di comprimere in modo limitato l’incondizionata autonomia legislativa delle singole Regioni, per quanto riguarda i criteri di accesso al fondo, in favore di una uniformità negoziata degli stessi su tutto il territorio nazionale, e di salvaguardare, al contempo, la destinazione concreta dei crediti concessi, che deve avvenire secondo quanto stabiliscono le singole Regioni nelle loro politiche abitative.

Posta la constatazione di cui sopra, si deve osservare che l’erogazione del credito per l’acquisto della prima casa, da parte di giovani coppie e di nuclei familiari monogenitoriali con figli minori, con priorità per quelli i cui componenti non risultano occupati con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, attiene strettamente alla fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. Rispetto alla mera formulazione di una scala astratta di bisogni da soddisfare e di priorità da osservare, la norma censurata aggiunge la creazione di un Fondo destinato a fornire risorse, per dare concretezza alle pure indicazioni normative di principio.

Si pone a questo punto il problema della già segnalata, parziale compressione della sfera legislativa delle Regioni. Al riguardo, si deve fermare l’attenzione sulla circostanza che si è in presenza di potestà legislative, dello Stato e delle Regioni, entrambe di livello primario, che trovano il loro fondamento, la prima, nella tutela uniforme dei diritti fondamentali delle persone, e la seconda, nella salvaguardia delle autonomie costituzionalmente sancite. Una equilibrata soluzione delle possibili contraddizioni tra le due potestà legislative deve tenere conto dell’impossibilità di far prevalere in modo assoluto il principio di tutela o quello competenziale. Sarebbe ugualmente inaccettabile che lo Stato dovesse rinunciare ad ogni politica concreta di protezione dei diritti sociali, limitandosi a proclamare astratti livelli di tutela, disinteressandosi della realtà effettiva, o che le Regioni vedessero sacrificata la loro potestà legislativa piena, che sarebbe facilmente svuotata da leggi statali ispirate ad una logica centralistica di tutela sociale.

La soluzione della difficoltà ora segnalata si trova nell’art. 119 Cost., che prevede un sistema di finanza pubblica, in cui trovano posto l’autonomia legislativa e finanziaria delle Regioni, il necessario coordinamento statale, gli interventi statali di perequazione senza vincoli di destinazione e gli interventi speciali, di cui al quinto comma. È noto tuttavia che la suddetta disposizione costituzionale non ha ricevuto sinora attuazione, con la conseguenza che le Regioni non possiedono risorse sufficienti a fronteggiare in modo adeguato il carico delle tutele che su di loro graverebbe, se lo Stato si limitasse a fissare i livelli essenziali delle prestazioni, senza alcuna previsione in ordine alla provvista dei mezzi finanziari. Del resto, la fissazione da parte dello Stato dei livelli essenziali – se deve avere un valore normativo reale senza ridursi a mera proclamazione – non è in ogni caso priva di conseguenze sulla finanza regionale, giacché l’obbligo di dare attuazione alle prescrizioni normative statali sui livelli minimi implica la necessità che le singole Regioni provvedano a stanziare le somme necessarie, traendo le risorse dai propri bilanci, subendo così le conseguenze di scelte unilaterali dello Stato.

Le considerazioni sinora svolte inducono a ritenere che, finché non sarà data attuazione al sistema previsto dall’art. 119 Cost., si debbano ricercare forme concrete di bilanciamento dei principi di autonomia e di tutela dei diritti fondamentali di natura sociale, che comportino il minimo sacrificio possibile dell’uno e dell’altro.

Nel momento presente, alla legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), che fissa i principi e criteri direttivi per la realizzazione del cosiddetto federalismo fiscale, non sono ancora seguiti i relativi decreti legislativi. D’altra parte, si avverte sempre più pressante l’esigenza di fornire una tutela alle giovani coppie ed ai nuclei familiari a basso reddito, che oggi incontrano enormi difficoltà ad acquisire un alloggio in proprietà.

Lo strumento prescelto nella norma censurata per porre in equilibrio le potestà legislative dello Stato e della Regione, fondate su principi in astratto separati e coesistenti, in concreto potenzialmente confliggenti, non è irragionevole, giacché impone una procedura di codecisione nella gestione del Fondo e salvaguarda le politiche abitative regionali. Va peraltro sottolineato che il bilanciamento effettuato dal legislatore è il portato temporaneo della perdurante inattuazione dell’art. 119 Cost. e di imperiose necessità sociali, indotte anche dalla attuale grave crisi economica nazionale e internazionale, che questa Corte ha ritenuto essere giustificazioni sufficienti, ma contingenti, per leggi statali di tutela di diritti sociali limitative della competenza legislativa residuale delle Regioni nella materia dei “servizi sociali” (sentenza n. 10 del 2010).

Per i motivi sopra esposti, la norma censurata si sottrae ai vizi di legittimità costituzionale denunciati dalle ricorrenti.

19. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 13, comma 3-ter, del d.l. n. 112 del 2008 sono fondate.

La norma in oggetto prevede la cessione in proprietà agli aventi diritto degli alloggi realizzati ai sensi della legge 9 agosto 1954, n. 640 (Provvedimenti per l’eliminazione delle abitazioni malsane). Tale legge prevedeva la costruzione, a spese dello Stato, di alloggi per accogliere le famiglie allocate in grotte, baracche, scantinati, edifici pubblici, locali malsani e simili. Gli alloggi costruiti ai sensi della legge citata erano trasferiti in gestione agli IACP, oggi enti strumentali delle Regioni. La previsione, da parte di una legge statale, della cessione in proprietà di tali immobili realizza pertanto una ingerenza nella gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica, che appartiene alla competenza residuale delle Regioni, secondo quanto chiarito da questa Corte nella sentenza n. 94 del 2007.

20. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 13, comma 3-quater, del d.l. n. 112 del 2008 non sono fondate.

La norma citata istituisce presso il Ministero dell’economia e delle finanze un Fondo per la tutela dell’ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio. A valere sulle risorse del Fondo sono concessi contributi statali per interventi realizzati dagli enti destinatari, nei rispettivi territori, per il risanamento ed il recupero dell’ambiente e lo sviluppo economico dei territori stessi. Il tenore della disposizione fa ritenere che la stessa faccia riferimento a misure specifiche destinate ad incrementare uno sviluppo eco-compatibile in territori che necessitano di interventi di risanamento. La finalità di tutela dell’ambiente si pone pertanto come prevalente e rende legittimo, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., l’esercizio della potestà legislativa statale al riguardo.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi e riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse dalle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto, Liguria, Toscana e Sicilia con i ricorsi indicati in epigrafe;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 3, lettera e), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, limitatamente alla parola «anche»;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 4, ultimo periodo, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, limitatamente alle parole «Decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la predetta intesa, gli accordi di programma possono essere comunque approvati»;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 9, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, commi 2, 3 e 3-ter, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 11, commi 1, 2, 5, 8, 11 e 12 del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, promosse, in riferimento agli artt. 2, 14, 114, 117, 118, 119, 120 e 136 della Costituzione, all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), all’art. 14, lettera g), del r.d.lgs. 15 maggio 1946 n. 545 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, al d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di opere pubbliche), ed ai principio di ragionevolezza e di leale collaborazione, dalle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto, Liguria, Umbria, Toscana, Puglia, Campania, Valle d’Aosta e Sicilia con i ricorsi indicati in epigrafe;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 13, commi 1, 3-bis (come modificato dall’art. 2, comma 39, lettere a e b, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010») e 3-quater, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, promosse, in riferimento agli artt. 117, 118, 119 e 136 Cost., all’art. 14, lettera g), del r.d.lgs. 15 maggio 1946 n. 545 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, al d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di opere pubbliche), ed al principio di leale collaborazione, dalle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto, Liguria, Toscana, Puglia, Campania e Sicilia con i ricorsi indicati in epigrafe;

dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 4-bis, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 28 gennaio 2009, n. 2, promossa, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost. ed al principio di leale collaborazione, dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara inammissibile il ricorso promosso dalla Regione Lazio avverso gli artt. 11 e 13 del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonché ai principi di ragionevolezza, proporzionalità e di leale collaborazione;

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 11, commi 2, 3, 4, 5, 6, 8 e 9, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, promosse, in riferimento all’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., dalle Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Campania con i ricorsi indicati in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Gaetano SILVESTRI, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 marzo 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

 

 

 

Al Presidente del Consiglio dei Ministri

On. Silvio Berlusconi

 

Al Ministro delle infrastrutture e trasporti

On. Altero Matteoli

 

Al Ministro dell’economia e delle finanze

On. Giulio Tremonti

 

Al Ministro per i rapporti con le regioni

On. Raffaele Fitto

 

I sottoscritti Walter De Cesaris nella qualità di Segretario nazionale del sindacato e Vincenzo Simoni, nella qualità di Presidente nazionale del sindacato maggiormente rappresentativo dei conduttori ai sensi della L. 431/98, UNIONE INQUILINI con sede in Roma Via Cavour 101:

 

Premesso

 

Che l’art. 11 del DL n. 112/08 convertito con modificazioni in L. n. 133/08 ha dettato le norme di indirizzo del “Piano casa”;

Che con Dcpm 16 Luglio 2009 il Governo sulla base del dettato normativo vigente ha approvato il “Piano nazionale di edilizia abitativa”;

Che l’art. 1 lett. e) del Dpcm ripropone la medesima dizione della lettera e) dell’art. 11 della L. 133/08 ed esattamente “programmi integrati di promozione di edilizia residenziale anche sociale”;

Che l’art. 8 del Dpcm nell’indicare i programmi che possono partecipare al piano, inserisce la medesima dizione “incremento del patrimonio residenziale, anche sociale”;

Che l’art. 9 del Dpcm nell’indicare le linee di indirizzo per la selezione degli interventi pone tra i criteri l’“incidenza degli alloggi a canone sociale e sostenibile in rapporto al totale degli alloggi”;

Che l’art. 11 del Dcpm indica le procedure per l’istituzione di fondi immobiliari per l’attuazione del “piano casa”;

Che con sentenza n. 121 del 2010 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità parziale dell’art. 11 della L. 133/08, e precisamente della parola “anche” inserita nella lettera e) del detto articolo;

Che nelle motivazioni della sentenza la Corte Costituzionale afferma “La possibilità che, nel piano nazionale, trovino posto programmi integrati per promuovere interventi di edilizia residenziale non aventi carattere sociale entra in contraddizione con le premesse che legittimano l’intera costruzione”.

Che in attuazione del suddetto art. 11 del Dcpm in data 9 Giugno 2010 è stato pubblicato sulla G.U. il bando per l’individuazione delle Sgr che dovranno gestire i Fondi immobiliari;

Che il punto 2 f.1 del capitolato del bando (allegato 2) prevede espressamente un indice di “significatività” per le proposte che prevedano la compresenza e l’integrazione di differenti tipologie di intervento residenziale (convenzionata, agevolata, libera);

 

chiede e diffida

il Governo affinché, in ottemperanza alla sentenza della Corte Costituzionale modifichi il Dpcm 16 Luglio 2009 eliminando ogni riferimento al finanziamento di programmi integrati in cui siano presenti anche alloggi di edilizia residenziale non pubblica, e ritiri il bando per l’individuazione delle Sgr che dovranno gestire i fondi immobiliari

 

per i seguenti MOTIVI:

Illegittimità derivata del Dcpm 19 luglio 2009

 

La Corte dichiara incostituzionale “la norma di cui alla lettera e) del comma 3 dell’art. 11, limitatamente alla parola ‘anche’ premessa a ‘sociale’ in quanto consente l’introduzione di finalità diverse da quelle che presiedono all’intera normativa avente ad oggetto il piano nazionale di edilizia residenziale pubblica”.

Poiché la medesima dizione è riportata nell’art. 1 del Dpcm 19 Luglio 2009, ne deriva che tale inciso è eliminato anche dal decreto attuativo.

Ora, è del tutto evidente, che la modifica ha valenza non solo sul suddetto punto e) ma su tutto il programma facente parte di detto piano nazionale. Infatti, è tutto il piano nazionale che, come afferma la Corte, deve essere coerente con le finalità sociali che devono necessariamente essere intrinseche.

D’altro lato, la Corte ha riconosciuto perfettamente legittimo che lo Stato fissi  principi generali che devono presiedere alla programmazione nazionale e a quelle regionali nel settore .

La Corte, però, aggiunge che “trattandosi di principi generali attinenti al settore dell’edilizia residenziale pubblica, lo stesso carattere sociale del piano nazionale previsto dalle norme censurate esclude che la potestà legislativa concorrente dello Stato possa essere utilizzata per altre finalità non precisate e non preventivamente inquadrabili nel riparto di competenze tra Stato e Regioni.

Questo sviamento è reso possibile invece dalla parola ‘anche’, contenuta nella lettera e) del comma 3 dell’art. 11, che si pone come un corpo estraneo in un complesso normativo statale, il quale trae la sua legittimità dal fine unitario dell’incremento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica. Infatti, la potestà legislativa che lo Stato esercita per assicurare il quadro generale dell’edilizia abitativa, potrebbe essere indirizzata in favore di soggetti non aventi i requisiti ritenuti dalla stessa legge statale essenziali per beneficiare degli interventi.”

Dall’insieme di queste considerazioni deriva necessariamente che l’intervento della Corte non si limita al punto e) del suddetto comma 3 dell’art. 11 della L 133/08, ma si pone come elemento sovraordinatore dell’intera normativa.

In sostanza la Corte afferma che non è possibile che lo Stato finanzi interventi che non abbiano esclusivamente la finalità sociale e, il termine edilizia residenziale inserito nella norma più volte, va inteso esclusivamente come  edilizia residenziale pubblica e, quindi, “sociale”.

L’intero assetto del Dcpm, quindi, va rivisto alla luce dei dettami della Corte Costituzionale.

Incostituzionalità derivata del bando sulle Sgr

 

L’intervento della Corte incide in modo particolare sulla normativa relativa ai “fondi immobiliari”.

Il punto a) del comma 3 dell’art. 11 della L. 133/08 parla di “costituzione di fondi immobiliari destinati alla valorizzazione e all’incremento di offerta abitativa, ovvero alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi e con la partecipazione di altri soggetti pubblici o privati, articolato anche in un sistema integrato nazionale e locale, per l’acquisizione e la realizzazione di immobili per l’edilizia residenziale.”

La generica definizione “edilizia residenziale” deve, ora, essere letta alla luce della sentenza della Corte Costituzionale con la conseguenza che i fondi immobiliari devono essere destinati alla valorizzazione e all’incremento di offerta abitativa esclusivamente sociale.

Gli atti normativi successivi al decreto legge in questione, invece, prevedono esplicitamente come il sistema dei fondi immobiliari nazionale e locali abbia tra i propri interventi anche iniziative di carattere immobiliare private.

Prendiamo ad esempio la relazione del Gruppo di Lavoro sulla cui base sono stati redatti i capitolati d’appalto di cui sopra. Si afferma esplicitamente che va “considerata l’autonomia della SGR nella gestione del fondo nazionale come strumento di mercato.” E come tra le finalità del sistema integrato di fondi immobiliari vi siano “impegni a finanziare programmi o progetti che riservino all’edilizia sociale una quota dell’investimento prestabilito”. Infatti, “ la fattibilità economico – finanziaria degli investimenti dei fondi locali può richiedere investimenti in altre tipologie di asset immobiliari.”

Questo principio è inserito nel bando pubblicato il 9 giugno 2010 in cui si afferma che tra le tipologie di edilizia che possono essere ricomprese nel progetto da finanziare ci possa essere anche l’edilizia residenziale “libera”, cioè non sociale.

Ma ciò è proprio quanto la Corte esclude nella sua sentenza, sia dal punto di vista oggettivo, in quanto non è possibile per lo Stato finanziare  progetti che non siano dentro la finalità sociale dell’edilizia residenziale pubblica; sia dal punto di vista soggettivo, in quanto destinatari di tali interventi potrebbero essere soggetti non in possesso dei requisiti di legge per essere beneficiari di interventi.

La Corte ha precisato che il Piano casa varato dal governo non può prevedere intereventi, né tanto meno finanziamenti, non coerenti con la finalità sociale poiché questa è l’unica finalità su cui lo Stato può indicare i principi generali in materia di gestione del territorio.

 

Il bando va, a nostro parere, ritirato e rivisto alla luce della sentenza della Corte Costituzionale

 

 

Il Segretario nazionale                                                                       Il Presidente nazionale

Walter de Cesaris                                                                                  Vincenzo Simoni

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